Новостройки

Статья территориальное планирование. Территориальное планирование

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

ПАШОВА Маргарита Сергеевна,

профессор Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (МГЮА);

ПАШОВ Дмитрий Борисович,

магистр в Международном бизнесе, юрист, адвокат АПМО. E-mail: [email protected]

Краткая аннотация: в статье говорится о территориальном планировании. The article talks about the territory planning.

Ключевые слова: территориальное планирование; земля; градостроительная деятель

Territory planning; land; town-planning activity.

Планирование территориального развития Российской Федерации является одной из актуальных проблем. Между тем единой комплексной системы планирования территориального развития, охватывающей федеральный, региональный и муниципальный уровни в законодательстве не предусмотрено. Указанная проблема, обоснованно отмечает Г.Л. Зем-лякова, во многом вызвана тем, что Градостроительный кодекс РФ заложил отраслевой подход при территориальном планировании, который позволяет органам государственной власти и местного самоуправления принимать документы территориального планирования, которые направлены на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развития территорий1.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., содержатся нормы о сбалансированном территориальном развитии Российской Федерации, в частности, сформулированы параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития2. Однако Концепция не является актом прямого действия.

2 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 662-р (в ред. от 8 августа 2009 г.). О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

На сегодняшний день данные отношения регулируются рядом нормативных правовых актов различного уровня. Так, ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 г.)3 (далее по тексту ГрК РФ) дано понятие территориального планирования, которое представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон4, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территорию как объект территориального планирования можно рассматривать, например, как территорию размещения объекта недвижимости5. Поэтому в основе назначения территориального планирования, находится согласование использования существующих, с созданием (строительством) новых объектов недвижимости.

В новой редакции ГрК РФ из определения понятия «территориальное планирование» исчезли зоны с особыми условиями использования территорий, т.е. охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов и т.п. Границы таких зон теперь

3 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

4 Зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

5 Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Н.А. Игнатюк и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 464 с.

согласно ГрК РФ не отображаются в документах территориального планирования1.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования2 муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации, которые могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, в том числе: градостроительное зонирование, проект планировки территории. Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 2 ГрК РФ одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования. Итак, схемы территориального планирования содержат положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов, границ населенных пунктов, функциональных зон, отображают границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства, объектов, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципалитета либо границы зон планируемого размещения указанных объектов, предусмотренных ст. 10, 14, 19 ГрК РФ, включая создание искусственных земельных участков.3 В соответствии со ст. 9 ГрК РФ в документах

1 Землякова Г.Л. Некоторые проблемы правового регулирования территориального планирования // СПС «Консультант-плюс». 2011.

2 Постановление Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 178 (в ред. от 22 февраля 2012 г.) «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований»; Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 680 (в ред. от 6 февраля 2012 г.) «О составе схем территориального планирования Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 23 марта 2008 г. № 198 (в ред. от 26 сентября 2012 г.) «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации» и др.

разработке документов территориального планирования и пра-

вил землепользования и застройки в части разработки положе-

территориального планирования определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. На картах документов территориального планирования должны быть отображены только планируемые для размещения объекты соответствующего уровня.

Значительная часть указанной информации должна воспроизводиться в генеральном плане города на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования всех уровней. В основу системы территориального планирования заложен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны по определению, представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.4

К «территориальным зонам», по градостроительному и земельному законодательству относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Характеристика видов и состава территориальных зон закреплены в ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 г.)5 и ст. 35 ГрК РФ.

Действие схем территориального планирования не ограничивается населенными пунктами и может охватывать территорию всей Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство регионального раз-

ния о территориальном планировании». Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2011. № 5; Мельников Н.Н. Территориальное планирование и градостроительное зонирование искусственных земельных участков // Росс. юстиция. 2011. № 8. С. 9-13.

4 Андрианов Н.А.Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. № 2.

5 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

вития Российской Федерации (Минрегион России) утверждает порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, порядок внесения изменений в проектную документацию. Указанное министерство осуществляет государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Образована Правительственная комиссия по территориальному планированию в Российской Федерации, которая является координационным органом, для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при подготовке и реализации документов территориального планирования Российской Федерации в целях устойчивого развития территории Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 9 ГрК РФ Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирова-ния»3 не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федераль-

1 Постановление Правительства РФ от 28 июля 2011 г. № 629 (в ред. от 26 сентября 2012 г.) «О Правительственной комиссии по территориальному планированию в Российской Федерации»

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате

ПАШОВ ДМИТРИЙ БОРИСОВИЧ, ПАШОВА МАРГАРИТА СЕРГЕЕВНА - 2010 г.

1. Схема территориального планирования муниципального района содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

2. Положение о территориальном планировании, содержащееся в схеме территориального планирования муниципального района, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования поселения, межселенной территории, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов), а также сведения о планируемых для размещения в указанных зонах объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения.

3. На указанных в пунктах 2 - 4 части 1 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района, относящиеся к следующим областям:

а) электро- и газоснабжение поселений;

б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

в) образование;

г) здравоохранение;

д) физическая культура и массовый спорт;

е) обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;

ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

3) границы и описание функциональных зон, установленных на межселенных территориях, с указанием планируемых для размещения в этих зонах объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и (или) местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

3.1. Обязательным приложением к схеме территориального планирования муниципального района являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления муниципального района также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов. Формы графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

4. К схеме территориального планирования муниципального района прилагаются материалы по ее обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

5. Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района в текстовой форме содержат:

1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения муниципального района на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района на комплексное развитие соответствующей территории;

4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на межселенных территориях объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

5) перечень земельных участков, расположенных на межселенных территориях и включаемых в границы населенных пунктов или исключаемых из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;

6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на межселенных территориях в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

6. Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района в виде карт отображают:

1) границы поселений, входящих в состав муниципального района;

2) границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального района;

3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, объектов федерального значения, объектов регионального значения, в том числе:

а) планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации;

б) особые экономические зоны;

в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

г) территории объектов культурного наследия;

д) зоны с особыми условиями использования территорий;

е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны;

4) границы лесничеств.

1. Схема территориального планирования муниципального района содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;

3. На указанных в пунктах 2 — 4 части 1 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

а) электро- и газоснабжение поселений;

б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

в) образование;

г) здравоохранение;

д) физическая культура и массовый спорт;

е) обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;

ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района;

1) границы поселений, входящих в состав муниципального района;

2) границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального района;

б) особые экономические зоны;

в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

г) территории объектов культурного наследия;

д) зоны с особыми условиями использования территорий;

е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны;

4) границы лесничеств.

Комментарий к Ст. 19 ГрК РФ

Нормативное содержание схем территориального планирования муниципального района следует общим положениям о содержании схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и других, установленных статьями данной главы.

Понятие муниципального района установлено ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с указанным Законом муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Конкретное определение схем территориального планирования муниципального района, установленное п. 1 комментируемой статьи, следует целям планирования на данном уровне, и прежде всего это размещение объектов, имеющих значение для муниципального района и необходимых для осуществления основных полномочий соответствующих органов местного самоуправления.

Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон «Об электроэнергетике» расшифровывает понятие объекта электроэнергетики, указанного в комментируемой статье. В соответствии с указанным Законом объекты электроэнергетики — имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства.

Помимо рассмотренного понятия, Федеральный закон «Об электроэнергетике» установил также понятие объектов электросетевого хозяйства, под которыми понимаются линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование. Совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, составляет единую энергетическую систему Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» единая система газоснабжения является основной системой газоснабжения в Российской Федерации, и ее деятельность регулируется государством в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Единая система газоснабжения представляет собой имущественный производственный комплекс, который состоит из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставок газа, и находится в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей объекты указанного комплекса в собственность в процессе приватизации либо создавшей или приобретшей их на других основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Законодательством установлено также понятие региональной системы газоснабжения. Региональная система газоснабжения представляет собой имущественный производственный комплекс, который состоит из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставок газа независимо от Единой системы газоснабжения, и находится в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей в процессе приватизации объекты указанного комплекса в собственность либо создавшей или приобретшей их на других предусмотренных законодательством Российской Федерации основаниях. Региональная система газоснабжения является основной системой газоснабжения территорий соответствующих субъектов РФ; ее деятельность контролируется уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Организация — собственник газораспределительной системы представляет собой специализированную организацию, осуществляющую эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения и их объектов, а также оказывающую услуги, связанные с подачей газа потребителям и их обслуживанием.

Организация газоснабжения поселений в границах муниципального района является полномочием органов местного самоуправления муниципального района и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.

Второй комментарий к Статье 19 Градостроительного кодекса

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет содержание схемы территориального планирования муниципального района, которая должна содержать положение о территориальном планировании и графические материалы:

1) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;

2) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

3) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

В ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» межселенная территория определяется как территория, находящаяся вне границ поселений.

В случае отсутствия в границах муниципального района территории, находящейся вне границ поселений, схема территориального планирования муниципального района должна содержать только карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет содержание положения о территориальном планировании, которое должно содержать:

2) параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов), а также сведения о планируемых для размещения в указанных зонах объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения.

В случае отсутствия в границах муниципального района территории, находящейся вне границ поселений, положение о территориальном планировании должно содержать только сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Местоположение объектов местного значения, планируемых к размещению на территории поселения в составе муниципального района и на межселенной территории, определяется с различной точностью.

На территории поселения местоположение объекта определяется с точностью до населенного пункта, в то время как на межселенной территории — до функциональной зоны. Функциональная зона может располагаться в том числе в границах населенного пункта, расположенного на межселенной территории.

Уточнение местоположения объекта местного значения на территории поселения до функциональной зоны осуществляется при подготовке генерального плана поселения.

Следует отметить, что ранее в содержание положения о территориальном планировании включались цели и задачи территориального планирования. Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования» цели и задачи из содержания положения были исключены.

Э.К. Трутнев, директор направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города», комментируя положения ГрК РФ, негативно оценивает вышеуказанное изменение. По мнению эксперта, основной причиной исключения целей и задач из содержания положения о территориальном планировании стало восприятие территориального планирования как сугубо технологических действий — планирования размещения объектов по преимуществу. Технологические действия — это то, что «в конце», это то, что не может и не должно вырабатывать свои собственные смыслы, а должно только воспринимать смыслы «извне» (из стратегического планирования) и воплощать их посредством механистического «проецирования». Технологические действия как то, что «в конце», не могут обладать спецификой в части целеполагания, не могут сами себе ставить цели и задачи. Аргументируя необходимость целей и задач в содержательной части документов территориального планирования, Э.К. Трутнев отмечает, что территориальное планирование не может быть пассивным ретранслятором неких внешних «внетерриториальных и внепространственных» решений, не может быть предназначено исключительно для механистического отображения в виде «проекций» решений, выработанных в рамках стратегического планирования, где не может быть в принципе параметрического моделирования (в силу того, что у стратегического планирования иные цели, иные методы и иные технологии, использование которых указанные вопросы не решает и не может решать в принципе).
———————————
См.: Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ в части института территориального планирования, измененного Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования» от 20.03.2011 N 41-ФЗ. М., 2011.

Представляется, что вышеуказанную позицию применительно к документам территориального планирования разделял и ныне упраздненный Минрегион России. Так, Методическими рекомендациями по подготовке проектов схем территориального планирования субъектов РФ, утв. Приказом Минрегиона России от 19 апреля 2013 г. N 169, в целях обоснования выбранного варианта размещения объектов регионального значения рекомендовано выполнять как самостоятельную научно-исследовательскую работу концепцию пространственной организации территории либо разрабатывать в составе материалов по обоснованию проектов таких схем концепцию пространственного (градостроительного) планирования.

Задача градостроительных обоснований заключается в привязке приоритетных направлений социально-экономического развития к территории в виде объектов на основе сбалансированного учета экологических, экономических и социальных факторов (фундаментальные внешние условия и ограничения) и формирования безопасных, благоприятных условий жизнедеятельности человека (т.е. структурирование территории по приоритетным видам использования).

Реализация вышеуказанных принципов обеспечивается формированием системы экономического, социального и экологического каркасов территории на основе сбалансированного учета фундаментальных внешних условий и ограничений развития территории.

В целях структуризации и унификации информации об объектах федерального, регионального и местного значения, необходимых при подготовке и использовании документов территориального планирования, Приказом Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 г. N 793 утверждены требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения подлежат применению:

— при подготовке и внесении изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;

— при создании и ведении государственных и муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

— при организации информационного взаимодействия различных информационных систем с целью решения вопросов, связанных с развитием территорий на государственном и муниципальном уровне.

Для обеспечения информационного взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем, содержащих информацию о состоянии, ограничениях использования и развитии территорий, и интеграции этой информации в ФГИС ТП устанавливаются требования к описанию и отображению пространственных данных, входящих в состав информации, указанной в ч. 2 ст. 57.1 ГрК РФ, а также перечень слоев пространственных данных (объектов), структура атрибутивных данных и справочников.

Следует отметить, что в пояснительной записке к проекту вышеуказанного Приказа приводится разъяснение о том, что координатное расположение (привязка) условных обозначений планируемых объектов на картах не может однозначно применяться при подготовке координатного описания проектов границ земельных участков для этих объектов. Уточнение местоположения планируемых к размещению объектов должно осуществляться на этапах реализации документов территориального планирования посредством подготовки градостроительной и землеустроительной документации.
———————————
См.: проект Приказа Минэкономразвития России «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения» // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: regulation.gov.ru/projects#npa=56052 (дата обращения: 28.02.2017).

3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что на картах схемы территориального планирования муниципального района отображаются:

— планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района;

— границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

— границы и описание функциональных зон, установленных на межселенных территориях, с указанием планируемых для размещения в этих зонах объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и (или) местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Часть 3 комментируемой статьи также содержит открытый перечень областей, к которым должны относиться планируемые для размещения объекты местного значения.

При этом согласно п. 21 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» объекты здравоохранения являются необходимыми для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ. Таким образом, в соответствии с критериями отнесения к объектам местного значения, закрепленными в п. 20 ст. 1 ГрК РФ, объекты здравоохранения по общему правилу имеют региональное значение и подлежат отображению на схемах территориального планирования субъектов РФ.

Исключением является установленный ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» случай, когда отдельные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья передаются ими для осуществления органам местного самоуправления и оказание медицинской помощи гражданам осуществляется медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения.

Схема территориального планирования муниципального района наравне с государственным кадастром недвижимости (с 1 января 2017 г. — единым государственным реестром недвижимости) является легитимным источником сведений об установленных границах населенных пунктов.

Пример: Арбитражный суд Северо-Западного округа при проверке законности обжалуемых судебных актов в кассационном порядке установил, что суды в обоснование своей позиции ссылаются на дежурную карту города с установленными границами населенного пункта относительно автомобильных дорог. По мнению кассационной инстанции, названная позиция является необоснованной, поскольку не соответствует требованиям ГрК РФ, а ссылка судов на дежурную карту города с установленными границами относительно автомобильных дорог без привязки к карте границ населенного пункта, указанной в соответствующей схеме территориального планирования, не может быть признана надлежащим доказательством (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 августа 2015 г. по делу N А21-2026/2014).

Сведения о планируемых для размещения в функциональных зонах объектах федерального и регионального значения приводятся на основании документов территориального планирования РФ и субъекта РФ.

Согласно ч. 5 ст. 9 ГрК РФ подготовка документов территориального планирования осуществляется в том числе на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов РФ, с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения.

Таким образом, сведения о планируемых для размещения в функциональных зонах объектах федерального и регионального значения могут быть получены из вышеуказанных документов стратегического планирования.

Представляется, что стратегии, проекты и программы могут выступать источниками сведений об объектах федерального и регионального значения, подлежащих отображению на картах схемы территориального планирования муниципального района, только в случае, когда в таких документах содержатся сведения о местоположении планируемых объектов (например, до населенного пункта).

Если в документе стратегического планирования не указано конкретное местоположение объекта или дано примерное либо вариантное местоположение, такой объект при отсутствии соответствующих сведений в документах территориального планирования РФ или субъекта РФ не может быть отображен на картах утверждаемой части схемы территориального планирования муниципального района.

Пример: Судебная коллегия по административным делам ВС РФ, рассматривая административное дело о признании не действующей в части Схемы территориального планирования Партизанского муниципального района, утвержденной решением Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 декабря 2010 г. N 207 «Об утверждении Схемы территориального планирования Партизанского муниципального района», в редакции решения Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 марта 2015 г. N 162, установила, что на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции Правительством РФ не принято решение о создании ТОСЭР «Нефтехимический», отображенной на входящих в состав схемы территориального планирования Партизанского муниципального района картах, ее границы не определены; доказательств включения ТОСЭР «Нефтехимический» в документы территориального планирования РФ в материалы дела не представлено. Руководствуясь вышеизложенным, коллегия определила признать не действующей со дня принятия схему территориального планирования Партизанского муниципального района в части размещения на картах схемы территориального планирования Партизанского муниципального района «Карта функционального зонирования территории. Карта планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения» (приложение N 2), «Проектный план» (приложение N 3), «Схема развития транспортной и инженерной инфраструктуры» (приложение N 5) объекта иного значения «ТОСЭР «Нефтехимический» (см. Апелляционное определение ВС РФ от 23 июня 2016 г. N 56-АПГ16-7).

При наличии предложений по размещению таких объектов они могут быть отображены на картах материалов по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района.

В случае отсутствия в границах муниципального района территории, находящейся вне границ поселений, на картах схемы территориального планирования муниципального района отображаются только планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района.

Согласно п. 5.3.1 «СП 47.13330.2012 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96», утв. Приказом Госстроя России от 10 декабря 2012 г. N 83/ГС, территориальное планирование выполняют с применением топографических карт и планов (в цифровом и графическом видах), материалов инженерных изысканий и дистанционного зондирования Земли для разработки схем территориального планирования муниципальных районов — на основе топографических карт в масштабах 1:50 000, 1:25 000.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что к схемам территориального планирования муниципального района должны прилагаться материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

В пояснительной записке, обосновывающей решения схемы территориального планирования муниципального района, приводятся в том числе сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования, для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения.

Соответствующие сведения приводятся при их наличии, а значит, подготовка схемы территориального планирования муниципального района может осуществляться в отсутствие вышеуказанных планов и программ.

Следует отметить, что по вопросам принятия планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований подлежит применению ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», согласно которому к полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

— определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития РФ и субъектов РФ;

— разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

— мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

— иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с п. 33 ст. 3 ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» под стратегией социально-экономического развития муниципального образования понимается документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период.

А.В. Мадьярова полагает, что в муниципальных нормативных правовых актах понятия «план комплексного социально-экономического развития муниципального образования» и «программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования» могут использоваться в качестве идентичных (однозначных) соответственно понятиям «план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования» и «стратегия социально-экономического развития муниципального образования» . По мнению эксперта, в данном случае в муниципальном образовании не требуется принятие отдельных документов в качестве плана комплексного социально-экономического развития муниципального образования и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, помимо стратегии социально-экономического развития и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
———————————

Статья 10. Назначение территориального планирования и виды документов территориального планирования

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования пространственной организации территорий и их назначения исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, Алтайского края, иных субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Территориальное планирование в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации осуществляется посредством подготовки и утверждения документов территориального планирования.

3. Документы территориального планирования, подготовка которых осуществляется на территории Алтайского, подразделяются на:

1) документы территориального планирования Алтайского края - схема территориального планирования Алтайского края (или части его территории);

2) документы территориального планирования муниципальных образований.

4. Во всех видах документов территориального планирования определяются:

1) функционально-планировочная и архитектурно-пространственная структура территории, баланс территории;

2) характеристики развития территорий различного назначения;

3) характеристики развития транспортной, инженерной, социальной инфраструктуры;

4) ограничения градостроительной деятельности и иные меры по обеспечению безопасности территории, охране окружающей среды, объектов культурного наследия и природного комплекса;

5) территории, подлежащие существенным градостроительным изменениям;

6) потребности в резервировании земель для государственных и муниципальных нужд;

7) прогнозируемые социальные, экономические, экологические и иные последствия осуществления планируемых изменений территории;

8) очередность осуществления планируемых изменений территории.

5. Согласование проектов документов территориального планирования Алтайского края, проектов документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований.

6. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти Алтайского края, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Глава 3. Территориальное планирование

Статья 9. Общие положения о документах территориального планирования

(наименование в редакции, введенной в действие с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ)

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования Российской Федерации;

2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения (часть дополнена с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

4. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения, если размещение таких объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

(Часть в редакции, введенной в действие с 31 декабря 2012 года Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ)

5. Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также — информационная система территориального планирования) (часть дополнительно включена с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

6. Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть дополнительно включена с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

7. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования (далее в целях настоящей главы — официальный сайт), не менее чем за три месяца до их утверждения (часть дополнительно включена с 1 сентября 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

8. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа (часть дополнительно включена с 1 сентября 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

9. Доступ к утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, документам территориального планирования субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования должен быть обеспечен с использованием официального сайта соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких документов (часть дополнительно включена с 1 сентября 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

10. Схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет (часть дополнительно включена с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

11. Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть дополнительно включена с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

12. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть дополнительно включена с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).

13. Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (часть дополнительно включена с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ).